[도시개혁 24호/여름호,재창간2호] [이사장 칼럼]

국토균형발전을 위한 제언

백인길 도시개혁센터 이사장
igbaek@daejin.ac.kr

 

경실련 도시개혁센터는 지난 4월부터 ‘새정부에 바라는 도시정책’이라는 주제로 토론회 및 기자회견을 연속적으로 진행해 왔다. 이들 토론회에서 제시된 의견들을 정리하여 특별기획으로 ｢도시개혁 24호｣에 수록하였다. 그런데 새 정부에 바라는 도시정책이 이들 주제에 국한되는 것은 아니다. 국민들이 원하는 수없이 많은 주제들 중 정부가 시급히, 그리고 반드시 해결해야 할 주제들에 대하여 도시개혁센터가 지속적으로 문제를 제기하고 논의의 장을 펼쳐나갈 것을 약속하면서, 여기서는 ‘국토균형발전’에 대하여 이야기해 보고자 한다.

‘국토균형발전’이라는 주제는 선거 때만 되면 어김없이 제기되는 공약 중의 하나이다. 선거기간 내내 가장 핵심적인 공약의 하나로 제기되는 ‘국토균형발전’은 당선 후 조금씩 논의가 감소하다가 결국에는 공론화에서 사라지는 대표적인 주제이다. 그럼에도 다음 선거에서는 또다시 가장 중요한 공약의 하나로 제시된다. 이는 국토균형발전이 많은 국민들이 원하는 중요한 과제임에도 추진하기 매우 어려운 과제라는 것을 증명하는 것이라 생각된다.

그렇다면 왜 국토균형발전이라는 주제가 항상 용두사미가 되는 것일까? 많은 사람들이 여러 가지 이유를 추측하고 있다. 그 이유의 첫 번째는, 수도권의 글로벌 경쟁력 강화를 위해 추진되는 정책 및 전 국민의 절반을 차지하는 수도권 주민의 삶의 질 향상을 위한 다양한 정책들은 수도권의 집중화를 유발하고 이는 필연적으로 지방도시의 쇠퇴를 야기할 수밖에 없기 때문에 국토균형발전이라는 말은 허울뿐이라는 이야기이다.

두 번째는, 정권마다 바뀌는 균형발전 정책으로는 그 성과를 얻을 수 없다는 주장이다. 예를 들어 혁신도시는 공기업만 이전하고 주택만 공급되었을 뿐 그 후속과정은 전혀 진행되지 않았으며, 가까이는 문재인 정부에서 추진한 도시재생 뉴딜이 현 정부에서는 도시재생이라는 단어 자체를 찾을 수 없을 정도로 사라진 정책으로 여겨진다. 국토균형발전을 위해서는 지방도시의 성장이 필수적인데, 지방도시의 성장이 5년 만에 가능하지 않다는 것은 누구나가 인지하는 사실임에도 불구하고 앞선 정부의 정책에 대해서 무조건 배격하는 행태 하에서는 국토균형발전이 불가능하다는 주장이다.

세 번째는, 균형발전이 항상 회자되는 이야기이지만 균형발전에 대한 큰 그림이 부재하고, 이에 대한 국민적 합의가 없다는 주장이다. 수도권으로의 집중을 가속화시키는 정책들이 지속적으로 추진되고 용인되는 한편, 지방도시의 쇠퇴에 대해서는 어쩔 수 없는 현상이라는 인식으로 인해 국민들이 국토균형발전을 고민할 지속적인 추진동력을 잃게 되었다는 이야기이다. 그러다 보니 국민들 사이 균형발전의 지향점과 목표에 대한 인식차이가 매우 크게 되고, 따라서 추진방향을 정하는 데에 어려움을 겪는다는 점을 이야기한다.

네 번째는 지방도시의 특성을 고려하지 않는 정책들, 특히 지역 간 균형적인 배분을 위한 나눠먹기식 재원 배분의 문제를 들고 있다. 이는 지방도시의 성장목표와 방향, 전략에 대한 큰 그림 없이 중앙정부에서 추진하는 SOC 등 특정 사업을 지역균형발전을 위한 정책으로 설정하는 것 자체가 문제라는 지적이다. 마지막으로 부족한 재원에 대한 언급도 빠지지 않고 등장한다. 국토균형발전이 어려웠던 이유에 대해서는 그 외에도 무수히 많은 이야기들이 존재하나 여기서 모두를 언급하기는 국토균형발전만큼 어렵다는 생각이 든다.

｢국토기본법｣에서도 명시되어 있는 국토균형발전의 필요성은 또다시 언급하지 않더라도 많은 국민들이 공감하는 주제이기에 이번 정부는 국토균형발전에 대한 기본 원칙을 임기가 끝날 때까지 지켜내기를 간절히 희망하면서, 균형발전의 실천을 위해 반드시 행해야 할 몇 가지를 제언하고자 한다. 이를 위해서는 가장 먼저 후보시절 제시했던 ○○지역에 △△시설을 건설하겠다는 공약들에 대해 원점에서 재검토해야 할 것이다. 물론 재검토과정에서 필요한 공약은 실천하고 그렇지 않은 공약은 폐기할 수 있는 용기도 필요할 것이다.

국토균형발전이 어려웠던 이유에 대한 많은 이야기들을 살펴보면 공통점이 있다. 이는 국토균형발전을 위해서는 누구나가 공감할 수 있는 주장이기에 이번 정부는 이들 주장을 깊이 새겨볼 필요가 있다고 판단되어 다시 한번 정리해 본다.

첫 번째는, 임기 내 무엇인가를 완성하려는 욕심을 버려야 한다. 정권 때마다 바뀌는 균형발전에 대한 정책들, 국민적 합의 부족, 균형발전에 대한 큰 그림 부족 등 다양한 이야기들이 임기 내 그 성과를 제시하고 싶은 욕심에서 나타나는 현상들이라는 생각이다. 지속가능한 노력을 통해 국토균형발전에 도달하기 위해서는 균형발전의 방향성에 대한 국민적 합의를 바탕으로 한 정책들의 추진이 필요한데, 이는 임기 내 달성하기 어렵기 때문이다.

두 번째는, 이전 정부에서 추진한 균형발전 정책과 전략에 대한 발전적 추진이다. 새로운 정부이니 새로운 정책이 필요할 수도 있고, 이전 정부에서 추진한 정책과 전략들이 모두 양호한 것은 아닐 수 있다. 이전 정부의 전략들 중 폐기해야 할 정책들은 폐기하더라도, 좀 더 개선하여 더 나은 효과를 얻을 수 있는 정책들은 개선하여 지속적으로 추진하고, 필요한 경우 새로운 정책을 가미함으로써 보다 나은 균형발전 전략으로 자리매김할 수 있을 것이다. 이는 첫 번째 이야기와 일맥상통한다고 볼 수 있을 것이다.

세 번째는, 균형발전의 필요성과 지향점에 대한 국민적 합의를 도출하기 위한 노력이 필요하다. 이제까지 균형발전을 위한 정책들을 살펴보면, 새 정부가 들어서면 정부 차원의 새로운 균형발전 전략을 수립하고 그에 따른 다양한 사업들이 제시되고, 지방정부는 그 지역의 여건이나 성장전략과는 무관하게 중앙정부의 사업들 중 하나를 유치하기 위해 출혈경쟁 하게 된다. 균형발전을 목표로 추진되던 정책과 사업들은 종국에는 지자체별 나눠먹기식 사업들로 집행되어 균형발전에 실질적인 기여는 거의 없는 결과로 이어져 왔다. 이러한 중앙정부 주도의 잘못된 관행은 더 이상 되풀이되지 않기를 바란다.

마지막으로, 상호 모순적인 정책 추진을 단절하는 것이다. 이는 매우 어려운 이야기일 수 있으나, 수도권의 과밀에 대응하는 정책들이 국토균형발전에 반하는 정책들이어서는 안 된다는 이야기이다. 수도권에 인구가 집중되어 주택부족의 문제가 발생하고, 그래서 신도시를 공급하고, 신도시의 자족성과 직주근접을 위해 일자리를 제공할 터전을 제공하면서 국토균형발전을 주장하는 것은 매우 모순된 이야기이다. 수도권 내 주택과 일자리를 제공하는 다양한 정책들은 경제·산업·문화 등 사회 전반에서 추가적인 집중을 유발하게 된다는 것은 누구나가 인지하는 사실이다. 그렇다면 수도권에 추가적으로 집중되는 많은 기능들은 어디에서 오는 것인가에 대한 아주 간단한 의문만 가지더라도 국토균형발전을 위한 방향설정이 가능할 것이다.

이 외에도 여러 가지 이야기가 있을 수 있지만 여기서는 가장 기본적인 원칙만을 제시하였다. 다시 정리하면 가장 시급한 것은 균형발전의 지향점에 대한 국민적 합의를 이끌어내기 위한 노력이 있어야 할 것이다. 이러한 합의를 바탕으로 국토균형발전을 위한 정책과 전략들을 수립하여야 하고, 이들 전략 중에는 기존 정부에서 추진한 정책들을 발전적으로 도입하고 새로운 정책들도 가미될 수 있을 것이다. 이 과정에서 수도권에 대한 다양한 정책들도 재검토되고 발전적으로 다듬어질 수 있을 것이다. 아마도 이것이 이번 정부가 이루어내야 할 국토균형발전을 위한 목표가 아닐까 생각된다. 이를 통해 향후 10년, 20년 이어질 정책들의 토대가 마련될 수 있을 것이고, 향후에는 이번 정부가 국토균형발전을 위한 실질적인 초석을 마련했다는 평가가 이루어질 것이라 생각한다.