[도시개혁 23호/겨울호,재창간호] [특별기획3]

공공개발, 공공성 강화를 위한 도시주거정책으로

박영민 도시개혁센터 운영위원/도시주거 분과장
ympark@kei.re.kr

01. 공공개발시 공공성 원칙과 주거기본권 제공

도시개발은 시민들에 대하여 안전한 도시로서의 역할과 쾌적하고 인간적인 삶을 영위할 수 있는 공간을 제공해야 하며, 문화적인 도시주거의 기능, 편리한 교통기능, 환경과 공공보건 기능 등의 공적서비스의 활성화를 목적으로 하여야 한다. 아울러 무주택 서민을 위한 공공임대주택 제공은 헌법 제35조 3항에서 명시하는 국민의 권리인 “국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.”는 기본적 주거권을 제공할 국가 의무에도 해당한다. 이러한 도시개발과 주거복지의 대원칙 선상에서 국가는 국가주도 공공개발시 도시주거환경의 쾌적성과 기본적 주거권 제공이라는 공공적 기능을 국민에게 충분히 제공할 수 있도록 최선을 다 할 필요가 있다.

공공개발 시, 해당 도시에 사는 시민들의 만족은 그 도시의 존재 이유이자 나아가 개발의 목적이 되어야 한다. 그것은 가장 원칙적인 목표이며, 따라서 개발 행위는 그 수단으로서만 머물러야 한다. 반면 개발 행위가 수단이 아닌 사적인 이익 추구 목적으로 이용되는 현실은 부동산 가격폭등 및 주거복지 불균형이라는 안타까운 결과를 초래하였으며, 이는 현재 공공개발의 공공성이 그 원칙을 상실한 것으로 볼 수 있다.

후손에게 보전해야 할 미래 국가자산인 GB(그린벨트)를 공공개발의 명분으로 우선해제하여 도시개발사업에서 사용하려는 시도는 개발제한구역이라는 보전개념의 토지를 차용하려는 정책행위이며, 공공개발의 미명하에 근시안적 도시개발의 남발을 촉진하여 수도권 과밀로 인한 쾌적하지 못한 도시집중의 단면을 제공하는 결과를 초래하였고, 보다 인간적이고 더불어사는 도시공간의 조성이라는 도시주거 문화의 목표를 달성하지 못한 도시 공간계획의 부족함을 보여주기도 하였다.

공공개발시 불가피하게 GB를 해제하는 과정에서도 공공성 확보와 수요에 맞는 공공임대주택의 시의적절한 공급을 위한 계획이 아닌 일부 이론적인 개발계획정책만을 고수하던 도중 주택가격의 급격한 상승의 원인을 제공하기도 하였고, 결과적으로 서민들에게는 상대적 박탈감을 안겨주는 등 공공성이 결여된 주거정책으로 도시개발시 주택공급 정책에서 많은 아쉬움을 남기는 도시계획 및 주거정책으로서 ‘조난당한 바다에서 바닷물로 갈등을 해소하려는’ 악순환의 연속을 연출하여 국민의 상실감을 극대화한 부동산 투기현상의 단초를 제공하기도 하였다.

공공개발시 사회적 약자들이 도심의 일터인 상가로부터 내몰리는 현상인 [젠트리피케이션(Gentrification)]은 거주지 내몰림과 더불어 일터 상실이라는 거대한 사회적인 악영향이며, 이를 보완할 수 있는 마땅한 정책의 부재속에서 공공개발이 사적 개발이라는 이익의 수단으로 전락한 것은 아닌지 심각하게 고민하여야 할 필요가 있다.

도시 공공개발시 공공성의 부재는 공공개발의 목적과 배치되는 모순이 투영되어 주거기본권을 침해하는 요소로서, 공동주택 후분양제와 건설 원가 공개와 같은 공공성 확보를 위한 기본적인 정책의 미실행으로 이어져 공공성 확보라는 정책적 원동력을 크게 상실할 수 있다.

02. 공공개발시 입지 계획 및 주거 측면의 문제점

○ 입지 계획 측면의 문제점
공공주거지역 개발계획 입지예정에 해당하는 GB의 해제시 지구 외곽의 녹지지역에 대한 연접개발로 인하여 입지예정지구 주변지역에 대한 난개발이 우려될 수 있다. 동시에 GB지역 택지 예정지구 및 그 외곽지역에 대한 투기 수요가 발생할 수 있으며, GB지역 토지매수로 인한 인근지역의 연쇄적인 부동산 가격 상승의 악순환이 발생할 수 있다.

또한 사업의 내용상 GB지역을 해제하는 것이 불가피하다는 점을 이용하여 공적인 목적 대신 사적 이익을 추구하려는 행위가 발생할 수 있는 등 공공성 침해에 해당하는 개발계획에 대한 적절한 제재수단이 없으며, 사업진행 과정을 객관적으로 모니터링할 수 있는 시스템이 전무하여 개발계획에 따른 공공이익을 확보할 수 있는 개발관리의 법적근거 및 진행수단 또한 부재하다.

반면 산업단지, 공단 등의 용도로 GB지역을 해제하고자 하는 개발계획을 수립한 후 행정적 절차가 종료된 후 계획과 다르게 수요가 감소하여 도시개발로 노선이 변경되는 사례가 존재하는 등 목적 외의 편법개발로 계획이 변경되어 공공개발에 대한 신뢰성 저하가 발생하는 등, 공공개발의 결과가 역으로 공공성 확보 악화로 이어지게 되는 측면이 있다.

○ 주거복지 측면의 문제점
청년, 신혼부부, 1인가구 등 정주환경 소외계층을 고려한 정부의 공공임대주택 우선배정 정책은 복지국가를 지향하는 선진복지정책으로서 바람직한 방향이라고 판단되나, 분양 시 청약조건 등 공정성확보가 이루어지지 않아 공급의 형평성 문제를 일으키기도 한다.

임대주택 예정지구 지정 시 소형평형 위주의 공공임대주택 정책이 차별과 소외를 발생시켜, 지역 주민들이 임대주택의 입지에 반대하며 민원을 제기하는 현상이 발생한다. 현재의 공공임대주택은 대부분 소형평형(전용면적 58㎡ 이하 및 극히 일부분의 84㎡) 위주로 보급하고 있으나, 공급주체측에서 지역별 수요 와 같은 시장상황을 고려하지 않고 공급세대수만을 우선하여 정책적으로 가능한 한 많은 세대수에 공급하려는 결과 소형평형 위주의 공공임대주택만을 공급하는 정책이 우선되어, 님비현상을 비롯한 사회적 갈등의 원인이 되기도 한다.

또한 필요한 공공임대주택의 공급량이 절대적으로 부족한 현상에 기인하지만, 주택의 실제 수요가 아닌 현재 주택 소유 유무로 청약자격을 분류하기 때문에, 또다른 형평성 문제가 발생할 수 있으며, 중장년층은 주거복지 정책으로부터 상대적으로 소외감을 느낄 수 있다.

공공개발시 젠트리피케이션(Gentrification) 현상은 토지를 소유하지 못한 시민들에 대한 사회양극화와 소득불균형을 초래하여 사회불안정을 야기시킬 수 있으며, 장기적으로는 소비위축에 따른 경기침체와 국가경쟁력 약화로 이어질 우려가 있다. 주거복지의 불균형화는 사교육비 급증이라는 사회적 악재와 더불어 결혼회피, 국가의 미래 인구감소를 촉진시키기에, 경기둔화 및 국가소멸의 위기를 초래할 수 있는 심각한 상황을 마주 할 수 있다는 경각심이 필요하다.

03. 개선 방안

○ 도시개발시 공공성 확보 측면
GB(그린벨트, 개발제한구역)는 원칙적으로 보존하여야 하며, 반드시 사회적 합의를 통하여 해제되어야 하고, 해제되는 토지는 100% 공공용도로 활용(공공임대주택 및 공원, 공용청사, 도로 등)될 수 있도록 법적근거를 마련할 필요가 있다. 또한, 개발되는 면적에 해당하는 토지를 국가가 기타지역에서 매수하여 국가미래자산으로 보전할 필요가 있다.

또한 GB 및 도시공원지역은 국가(중앙정부 및 지방정부)가 매년 국가예산의 5%이내에서 일정규모 이상의 예산을 편성하여, 장기적으로 모든 지역의 토지를 매입·보전하는 법·제도의 근거 마련이 필요하며, GB지역의 규제로 인하여 재산권행사에 막대한 지장을 받아온 이들에 대한 부당한 대우를 해결할 근본적 정책 개선이 필요하다.

도시개발시 공공임대주택 뿐만이 아니라 공공임대상가 또한 일정규모 이상 의무적으로 건설될 수 있도록 법적 근거 마련이 필요하며, 젠트리피케이션(Gentrification) 방지법을 제정하여 도시개발시 거주지 및 일터 내몰림을 방지할 수 있는 법·제도 마련 및 정책적 보완이 매우 시급하다. 재개발, 재건축 등으로 기존의 임차상가에서 내몰리는 영세상인 등에게 공공임대상가를 공급할 수 있는 법적 근거 및 제도적 보완 또한 필요할 것이다.

공공임대주택 및 공공임대상가 보급계획 수립시 단기, 중기적 수요조사를 실시하고, 수요에 맞는 지역별 공급계획(세대수 및 평형수 등) 과 공공임대주택 및 공공임대상가 보급정책을 위한 법적 근거 마련이 반드시 필요하다. 정부주도 공적 공공개발에서는 정주환경에 대한 공공성을 우선적으로 확보할 수 있도록 도시계획을 수립하여야 한다. 주택은 소유가 아닌 거주가 최우선적 목적인 공공재로서의 사회적 합의가 중요하며, 토지와 주택에 대한 공공성개념을 재정립할 필요가 있다.

도시개발의 공공성 확보를 위해서는 현재 진행 및 계획 중인 GTX 노선과 인접한 지역과 연계하여 대규모 공공임대주택 지구계획 등을 입지하도록 하는 등 주거복지, 교통복지, 환경복지와 같은 도시개발의 공공 순기능을 발휘할 수 있도록 개념전환적 도시계획을 수립할 필요가 있다.

서울에서의 공공임대주택 부족문제 해결을 위해서는 정치권이 솔선수범하는 자세로 임해야 한다. 국민을 위한다는 립서비스 정책뿐만이 아닌 실질적인 행동으로 보여주어야 마땅할 것이다. 국회는 국회의사당 본원, 의원회관, 부대시설 및 중앙정부부처와 서울에 위치한 정부부처 산하기관을 전부 세종시로 이전하고, 그 부지에 공공임대주택 계획을 수립 할 필요가 있다.

○ 주거복지 확보 측면
소유주택의 입지현황(위치, 거주평형, 매입시기, 가격 등)에 따른 유주택자의 청약자격 재분류 등 자격 형평성을 제고하여야 한다.

공공개발시 중산층과 서민에게도 도시주거복지가 형평성 있게 적용되도록 정책 계획 및 시행에 대한 일관성을 유지하여야 하며, 공급자가 아닌 수요자의 필요에 따른 중형 평형의 공공임대주택을 확대 보급하는 정책을 반드시 수립하여야 한다. (예를 들어 임대주택 70% 이상(중형 30-50%, 소형평형 20-40%), 일반분양 30%)

20[10]년 이상 동일 실거주 주택 소유자에게는 임대주택 청약 자격 부여로 소형평형 유주택자가 중대형 평형의 공공임대주택으로 이주할 수 있도록 기회를 제공하여야 한다. (유주택자의 주택은 실거래가의 95%[90%] 정도로 자동매수하는 법적 근거를 마련하여야 함). 자동 매각된 유주택자의 소형주택은 무주택자에게 공공임대주택으로 활용될 수 있도록 제도적 개선책을 마련하여야 한다.

유주택자에게도 현재 실거주하고 있는 주거면적(평형)보다 큰 평형에 대한 청약시, 자격규제를 해제하여 주거상황을 향상시킬수 있도록 기회를 부여하여야 한다. 모든 공공임대주택은 임차인의 주거기간(임대기간)에 대한 권리를 30년 이상으로 법제화하야야 한다.

공공임대주택은 기둥식(라멘구조)의 공동주택으로 건설하여, 가족구성원의 변동에 따른 가변적인 공간구성의 변화에 대하여 능동적으로 대응할 수 있도록 하고, 사회적 문제인 공동주택 층간소음을 원천방지할 수 있도록 구조적으로 주택 품질 향상을 꾀해야 한다.

공공주택단지의 완공 후에 공동주택을 분양하는 후분양제를 추진하여 층간소음을 원천차단하고, 건설원가 공개를 법제화하여 건설초기부터 부당한 이익이 발생하지 않도록 건설관리를 투명하게 할 필요가 있다.

04. 기대효과

공공개발시 친환경 에너지 사용 확대 및 ESS(Energy Storage System)를 도시설계에 반영하면 메타버스 등 미래 사회 변화에 대응할 수 있는 도시계획 수립이 가능하여 삶의 질이 궁극적으로 향상될 것으로 보인다.

공공 도시개발시 지하철(역간) 지하화를 통하여 도보 통행성을 강화하고, 도시계획시 기후변화(폭우, 가뭄, 폭서, 혹한 등)에 대비한 계획과 도시 지하에 재해방지 겸 우수재활용(중수도) 지하공간(저장시설) 설치를 의무화하는 계획을 반영하면 미래 기후위기시에도 도시의 생존성을 향상시킬 수 있다.

또한 도시 주택 건축시 Passive House 화 및 탄소제로 건축을 지향하여 탄소 중립 도시계획으로 미래 지속가능도시를 실현할 수 있으며, 재해방지 공간계획으로 재해, 재난으로부터 안전한 친환경 도시를 실현하여 도시안전과 ESG 구현의 도시기반을 제공할 수 있다.

모든 국민(시민)에 대한 주거 기본권을 부여하고, 복지측면의 주거정책을 실행함으로서 헌법상의 행복추구권 실현이 가능한, 공공성이 향상된 도시계획을 실행하는 것으로 모두가 행복할 수 있게 되어 나아가 존엄한 국민, 믿음직한 국가로서 발전할 수 있다.