[도시개혁 24호/여름호,재창간2호] [특별기획2 : 새정부에 바라는 도시정책/도시재생]

도시재생뉴딜사업 평가 및 대안 모색

최성진 도시개혁센터 운영위원/도시재생 분과장
treejin11@wku.ac.kr

 

2013년 도시 정비의 새로운 패러다임을 담은 도시재생활성화및지원에관한특별법이 제정되었습니다. 이후 약 10여년간 도시재생시범사업과 도시재생뉴딜사업 등 전국 각지에서 도시재생과 관련한 사업들이 추진되어 왔고 막대한 인력과 자본이 투자되었습니다. 도시는 끊임없이 변화하고 변화를 요구받고 시간이 지남에 따라 노후화되기 때문에 도시를 다시 살리고 활성화하는 일은 앞으로도 지속될 것입니다.

현재 박근혜 정부와 문재인 정부 기간 동안 추진되었던 도시재생사업을 중심으로 그간 진행되어 온 많은 도시 관련 사업에 대한 비평과 평가가 이뤄지고 있습니다. 이 논의와 평가는 단순히 시시비비를 가리기 위한 것이라기보다는 더 나은 대안을 마련하기 위한 것입니다. 다만, 정부와 지자체에서 추진하는 평가는 주로 사업 추진에 있어서 과정보다는 결과로 나타나는 성과에 초점이 맞추어져 있기 때문에 평가를 통한 합리적인 대안을 마련하는 데 한계가 있을 것이고 따라서 다양한 시각에서 바라보는 재생사업에 대한 목소리에 귀 기울일 필요가 있습니다.

경실련에서는 도시와 시민의 삶에 중대한 영향을 미치는 재생사업의 중대한 변혁기에 따른 시급성을 인정하고 각계각층의 의견을 들어보았습니다. 수 차례의 크고 작은 토론회, 세미나, 전문가 자문을 계획한 가운데 지난 4월 20일에 열린 첫 토론회에서 도출된 새로운 정부가 주목해야 할 사안들을 정리한 내용은 아래와 같습니다.

첫째, 도시재생사업 운영을 위한 조직체계의 개선입니다. 도시재생사업은 본래 행정과 다양한 중간조직, 시민사회, 주민, 전문가, 민간이 연계된 협력 거버넌스를 이루어 추진되어야 합니다. 하지만 현재 도시재생사업은 거버넌스의 탈을 쓴 관 주도 추진이 여전하고 그 과정에서 사업의 획일성, 안전주의, 행정주의, 중간조직 역할 및 고용 불안정, 사업 수익성 악화, 주민 갈등 촉발과 같은 다양한 문제를 야기하였습니다. 이에, 도시재생 거버넌스 체계의 정비와 다양한 여건을 가진 지역에 맞춰진 새로운 전담조직구축과 자율성이 보장되어야 하겠습니다.

둘째, 정비사업의 탈피입니다. 도시재생사업은 비록 도시재생특별법에 의해 실행되는 사업이나 그 제도적 기초는 정비사업에 두고 있습니다. 정비사업에서도 주로 수복형 정비에 초점을 두다보니, 상당한 개발과 변화가 필요한 지역은 재생사업이 역으로 변화의 제약이 되었고, 우수하고 풍부한 인적, 물적 자원을 갖춘 도시들에 유리하게 사업적 성과와 지표가 마련되었으며, 사업의 수익성을 기대할 수 있는 도시 전략을 기획하고 실행하는데 한계가 있었으며, 지속적인 지역 발전을 꾀하겠다는 재생사업의 목표는 실현하기 어려운 목표가 되었는데 특히 차별화된 맞춤형 도시 전략이 필요한 지방의 중소도시에서는 이러한 재생사업의 불리성과 한계가 더 크게 작용하여 왔습니다. 현재 해외의 선진국가와 도시는 단순 정비에 초점을 둔 도시개발사업보다는 기획, 개발, 정비, 관리를 통합한 도시 관련 제도와 사업 전략이 추진되고 있고 이를 통해 다양한 민간기업 및 조직의 참여, 건축 토목에 한정되지 않는 다양한 부처 사업 연계, 민간 참여 확대를 통한 기금 설치 및 융자와 보조 확대 등이 가능하였으며 그것이 만들어 내는 지속성과 사업 수익성, 사업 안정성, 지역 고용 창출 및 안정, 지역 맞춤형 브랜딩 전략을 통한 지역 활성화라는 성과를 이뤄내고 있습니다. 이에 재생사업은 단순한 정비 사업의 프레임에 맞추기 보다는 개발과 도시 관리에 유연하게 대응 가능한 모델로 변화되어야 합니다.

셋째, 향후 도시재생사업의 변화와 추진에 앞서 지난 재생사업과 향후 변화에 대한 사회적 평가 및 적극적인 논의의 선행을 요구합니다. 상기하였듯이 현재 추진되고 있는 도시재생사업의 평가는 사업적 성과 지표와 수복형 정비의 관점에 초점이 맞춰져 있습니다. 그 결과는 이미 대도시권에 유리할 것으로 예견되며 이렇게 마련된 사업 구도 변화는 여전히 도시의 부익부 빈익빈 현상을 강화하는 쪽으로 변형될 가능성을 상당히 가지고 있습니다. 게다가 경실련의 첫 토론회에도 공통적으로 지적되었던 것이 재생사업 자체가 매우 광범위한 분야와 연계하는 만큼 몇 번의 논의와 편중된 평가 지표를 통해 우리나라의 새로운 도시 전략을 구상하는 것 자체가 위험한 발상이라는 것입니다. 이에 급하게 재생 사업의 변화를 예고하기 보다는 재생의 사업적 성과 외에 다양한 관점에서 그동안의 재생사업을 돌아볼 수 있는 충분한 시간과 논의의 장이 우선 마련되어야 하겠습니다. 이에 경실련에서는 새로운 정부에 이런 논의와 협의를 위한 특별 조직을 대통령 직속으로 구성하고 사회적 합의와 발전안을 이끌어내기 위한 준비가 필요하다는 시민사회의 요구를 전합니다.

넷째, 재생정책이 근본적으로 추구하는 목표와 실행 전략에 대한 분석이 필요합니다. 지역마다 고유한 지역성과 각기 다른 지역 자원, 공동체, 요구사항이 있음에도 경직되거나 쪼개기식으로 재생사업을 진행해 왔다는 지적이 많습니다. 그 결과 전국적으로 지역성이 드러나지 않고 유사한 형태의 사업이 양상되어 왔고, 특히, 유사한 형태의 사업에서 대도시와 중소도시간 격차에 의한 경쟁력 불균형은 더욱 심화되는 특징을 보여왔습니다. 지방자치시대에 지자체의 고유한 권한과 개성은 오히려 축소되고 획일적 정책과 그에 수반되는 획일적 도시가 답습되고 있는 것입니다.

다섯째, 주민주도형 도시재생뉴딜사업의 한계가 드러난 상황에서 스폰지화 되는 지역의 빈공간과 잠재자원의 활용에 있어 혁신적 도전과 도시적 실험에 대한 중앙부처와 지자체의 인정이 필요합니다. 새로운 기술이 등장하고 혁신적인 도시 개발 방식과 공간 활용, 건축 기술이 개발되고 포스트 코로나 시대의 새로운 사회적 교류와 도시 환경에 대한 요구가 강조되고 있습니다. 그럼에도 불구하고 지역의 사회공간자원에 대한 적극적 발굴과 활용은 그린주차장, 지역 커뮤니티 센터, 창생마켓, 공방 등에 한정되어 있고 건설에 있어서도 기존에 사용하던 습식 건축기술과 공동체 구성, 운영 방식이 관습처럼 굳어져 버렸으며 제도와 정책은 지원이 미비한 것을 넘어서서 오히려 변화를 막고 있는 상황이라는 전문가들의 지적이 있습니다.

게다가 참여적 계획을 표방했음에도 여전히 도시의 지속적 관리와 발전 모색을 위한 지역 사회의 사회적 논의와 공감은 부족하여 수많은 이해관계자들 간의 갈등이 야기되고 있는 것이 현실입니다. 본래 커뮤니티 계획은 가급적 다양한 관계자의 발굴과 협의에 기반한 것임에도 강압적 주민주도형 도시재생사업은 사업의 부담과 의무를 지나치게 주민에게 강요하고 있을 뿐만 아니라 최적의 대안에 이르기 위한 의사결정과정에서 다양한 시민과 공동체, 전문가, 민간사업자의 참여를 제한하여 지역 발전과 관리의 지속성을 담보할 수 있는 회복탄력성을 위축시켰습니다. 안타깝게도 주민주도형의 도시재생사업은 또한 사업 방식에서도 자율성과 융통성, 혁신을 떨어뜨려 재생사업의 사업성마저 악화시키는 결과를 초래하였습니다. 따라서 이러한 도시 관리의 문제점을 정확히 파악하고 다양한 이해관계자의 다양한 협업을 안정적으로 구축하고 운영하기 위한 중간조직의 성장과 지원이 매우 필요합니다.

도시재생사업에 대한 보다 깊이 있는 논의와 시민사회에 요구되는 정당하고 합리적인 대안을 제안하기 위해 경실련에서는 지속적으로 토론과 세미나를 개최할 예정이며 더욱 폭넓고 심도 있는 논의를 통해 우리나라의 행복한 도시, 지역만들기를 위한 시민사회의 목소리를 꾸준히 전달하겠습니다.