[도시개혁 23호/겨울호,재창간호] [특별기획1]

영세주민과 이웃지역이 상생하는 재개발·재건축

- 노후지역 상생 통합정비를 통한 주거 안정과 양질 주택 공급 실현 -

배웅규 도시개혁센터 도시대학장
baegogh@cau.ac.kr

 

도시발전 과정으로서 도시정비 흐름과 상생 통합정비

도시는 도시화를 통해 성장하고 그 동력이 약화될 때 쇠퇴를 거듭하게 된다. 이 같은 도시발전의 과정에서 쇠퇴지역을 되살리고 새로운 성장동력을 투입하는 것이 도시정책의 역할이다. 우리 사회는 전례없는 도시화의 진전에 힘입어 선진화되었다. 지난 반세기 빠른 경제성장으로 국가 발전을 거듭하였지만, 그 빛과 그림자는 뚜렷했다. 지금까지의 불균형 성장전략으로 이룬 도시 성장이 촉발시킨 경제성장이 정점을 이르면서 그간 소외된 지역과 영역에 대한 고른 성장과 삶의 질 추구가 도시정책의 핵심의제로 주목받고 있다.

최근 순식간에 닥친 코로나 펜데믹과 현실화가 가속되는 기후변화로 단기적으로나 중장기적으로도 건강과 생존의 위기에 직면하고 있다. 이러한 현실에서 도시 낙후지역의 불량한 주거환경은 거주민의 건강과 생활에 있어 더욱 취약한 환경이다. 이런 취약 환경을 개선하기 위해 다양한 정비사업이 추진되어 지역의 물리적 환경과 경제적 여건이 개선되지만, 변화를 감당하기 어려운 계층들은 내몰릴 수 밖에 없고 인접한 노후 지역은 격차와 단절로 또 다른 문제를 안게 된다. 바로 상생 없는 개발과 정비로 인해 젠트리피케이션의 부작용이 횡횡하여 갈등에 휩싸이게 되고 결국 영세주민과 이웃지역은 파괴될 수 밖에 없다. 이들과 상생할 수 있는 적절한 정비와 보전으로 바람직한 지역변화를 꾀할 수 있는 방안이 요구된다.

도시 쇠퇴지역에 대한 개선 노력은 해묵은 과제이자 시급한 도시정책이다. 과거 전후복구와 도시정비 차원에서 판자촌 철거사업은 토지구획정리사업, 합동재개발사업으로 발전하여 재개발·재건축사업으로 오늘에 이르고 있다. 이는 단순 미관개선 차원의 불량주택 제거와 양질 주택공급이라는 정책목표 달성이라는 시대적 과제를 위해 민간건설업과 결합하면서 폭발적으로 확산되었다. 이로 인해 기성시가지 양질 주택공급수단으로 공동주택단지는 각광을 받아 '아파트공화국'이라는 오명을 받기도 했다. 이런 광풍은 경기 악화와 함께 주민갈등, 커뮤니티 파괴, 부동산 투기장 등의 역효과를 유발함에 따라 도시재생 뉴딜을 통해 새로운 가치에 부응하고자 하였다. 그럼에도 불구하고 공동체 중심 재생이 퍼뜨린 온기가 넓고 깊게 퍼지지 못했고, 주택의 노후도와 동네의 주차장, 도로 등 기반시설도 개선되지 않았다. 이를 극복하기 위해 수요와 공급의 상생으로 노후지역 상생형 통합 재생이 절실하다.

지금까지 위로부터의 꽉 짜여진 도시계획에 따른 도시정책이 ‘상생’이라는 시대 가치에 그 효능이 미치지 않는다면 과감히 혁신돼야 한다. 거점중심의 빠른 성장과 공급에 최적화된 기존의 도시정책은 지속가능한 도시발전을 위해 낙후지역 개선과 도시민의 삶의 질 향상을 동시에 꾀하도록 아래로부터의 도시계획과 통합하는 미들쓰루의 새로운 접근이 요구된다. 이를 통해 도시의 균형발전 차원에서 낙후지역이 빠르게 개선되고 양질의 주택공급으로 시민 생활 가치가 존중받는 함께 사는 우리 동네를 만들어가는 상생의 재개발·재건축 등 도시 주택정책이 필요한 시점이다.

도시 저층주거지 현실과 주거지 정비방향

우리 도시의 저층주거지는 오랜 시간 도시성장과 함께 한 서민들의 삶터이다. 집이며 길이 자연스레 다양한 방식으로 조성되어 동네를 이룬 곳으로 힘겨운 도시생활에도 늘 위로가 되었던 곳이다. 서울의 전체 시가화 면적은 366㎢이고 이중 주거지역은 313㎢이다. 이 지역은 저층주거지 134㎢, 아파트지역 100㎢, 공공시설 79㎢로 구성되어 있다. 이 중 저층주거지는 4층이하의 노후 단독·다세대주택이 밀집한 지역으로서 대부분 90년대 이전에 형성되어 법정계획 및 사업 외의 일반 건축행위를 중심으로 변화되어온 지역을 말한다. 이러한 주거지는 여태 다양한 수준과 방법의 도시계획 수단으로 지속 정비해왔으나 획기적 개선의 기회가 많지 않다. 노후 주거지는 지속 누적되고 있으나, 제한된 정비수단으로 주거지의 관리나 정비의 사각 지역은 다수로서 주거환경 개선의 요구가 높다.

이 같은 기성시가지 저층주거지의 현실은 어떠한가? 주택 노후와 기반시설 등 건축여건의 불량으로 주택환경은 열악하다. ‘쇠퇴’로 진단받은 전국의 읍면동 수는 2013년 64.5%에서 2017년 69%로, 서울은 67.2%에서 88.7%로 지속 증가 있다. 서울시 20년이상 건축물의 비율도 2013년 82.1%에서 2017년 94.7%로 급증하였으며, 2017년 기준으로 건축물 유형별 노후도를 살펴보면 30년이상이 단독주택 47.4%, 공동주택 12.3%에 달하고 있다. 도시생활에 필수적인 기반시설의 여건도 그렇게 넉넉하지 않다. 공원소외지역은 시가지 곳곳에 분포하고, 생활SOC가 부족한 지역도 다수인 점 등을 고려할 때 적정한 수준의 공공서비스가 전달되지 않은 낙후지역이 여전히 많다.

한번 만들어진 도시는 정비하거나 재활성화하지 않는다면 쇠퇴하기 마련이다. 이런 쇠퇴도시는 경쟁력이 저하되고 결국 삶의 질도 낮아질 수밖에 없다. 서울을 비롯한 대도시가 늙어가고 있다. 서울의 경우 노령화지수도 높을 뿐더러 1인가구 비중도 계속 높아지고 있다. 2020년 현재 전국 노령화지수가 132.9임에 반해 서울시는 162.8로 가파르게 상승 중이다. 또 1인가구 비율도 34.9%로 급증했고, 60대이상의 비중도 지속 상승하고 있다. 서울서베이의 행복지수 조사 결과도 2016년 6.95, 2017년 6.97로 최대를 보이다 지속 하락하여 2019년 6.84로 조사되었다. 이처럼 우리 주거지가 처한 현실은 심각한 수준이다. 이를 참고할 때 체감도 높은 주거환경 개선은 확실히 시민의 핵심 관심사일 수밖에 없다.

여태 가장 주목받고 있는 주거환경 개선 수단은 재개발·재건축사업으로 불리는 정비사업이다. 이 같은 정비사업은 전면철거를 통해 양질의 주택을 공급하여 괄목할만한 성과도 있었으나, 과거 공공 역할의 미흡과 과도한 민간 의존으로 한계가 분명했다. 정비사업이 노후 주거지역에 대한 강력한 정비수단으로서 부족한 기반시설을 확충하고 양질 주택공급 수단으로 확실한 역할을 한 것은 분명하다. 하지만 대규모 아파트단지 중심으로 지역단절과 경관 악화는 물론 분쟁과 비리로 지역커뮤니티를 파괴한 원인으로 지목되었다. 또한 전면철거 위주로 지역특성이 멸실되고 원주민 재정착률이 낮아 기존 주민들이 떠날 수 밖에 없으며, 선지정 후개발로 지가상승 및 부동산 투기의 무대로 인식되는 등 역기능도 상당했다.

이 같은 정비사업이 경기악화와 주민갈등 증폭 등으로 추진동력이 약화됨에 따라 다수의 구역이 해제되고 대안을 모색하는 등 새로운 여건이 전개되었다. 즉, 2005년 이후 뉴타운·정비구역이 과다 지정됨에 따라 동시다발적 사업추진과 부동산 경기침체로 인해 동력이 약화되고, 추가부담금 발생, 주민반대와 갈등이 심화되었으며, 원주민 재정착이 어려운 사업방식과 저렴한 주택 재고가 부족해짐에 따른 부작용으로 정비사업은 멈출 수 밖에 없었다. 2018년까지 총 683개 정비구역중 393개소가 해제되었으며, 222개소가 방치되고 171개소에 주거재생 대안이 추진되었다. 그러나 해제지역은 노후도 20년이상인 건축물이 60%이상인 곳이 87.5%, 30년이상인 곳은 28%에 달하는 노후화가 심각한 상황이다. 정비사업이 무산된 지역은 정비도 어려워지고 일부 보전형 재생 추진지역도 급속한 슬럼화 위기로 진퇴양난에 빠져 새로운 대안이 절실하다.

도시재생은 정비와 보전의 균형이 정밀하게 작동할 때 제 역할을 할 수 있다. 우리가 경험한 도시재생뉴딜은 보전위주의 임시방편 수준에 그쳐 갈 길을 잃었다. 참여를 전제로 시작했지만, 생업이 있는 주민을 고려하면 현실은 행정주도일 수 밖에 없었고, 자립 재생을 시도했지만 공공재정에 의존할 수밖에 없어 시한부 재생일 수 밖에 없었다. 마중물 사업으로 재생을 촉발하고자 했지만 집행가능성을 우선하여 주민 실질 필요와 괴리되었다. 또한 연계사업 발굴로 확산을 꾀했지만 재생 연계 고리가 약한 서류상 연계로 재생이 확산되어 주민이 체감하기에 한계가 컸다. 특히, 집수리 중심의 주거환경 개선을 추진함에 따라 실질 주거환경 개선은 멀어졌다. 소규모 정비사업도 추진하였으나 희망고문에 가까운 속도감으로 주민의 주택정비 요구 대응은 한계다. 이처럼 현재의 도시재생사업이 주택정비와 기반시설 개선 등 실질적 주거환경 개선이 여려워 정비와 보전이 함께 하는 새로운 정비모델이 절실한 상황이다.

정비사업의 한계와 보완 그리고 주택공급과 연계

과거 불량주택 정비와 노후지역의 개발은 지속 추진되었으나, 지금은 정체되어 있다. 정비사업과 도시개발사업 등을 지속적으로 추진하여 도시의 노후와 쇠퇴에 대응하였다. 조합이 설립된 정비사업 구역 280개중 2010년이전 설립조합 145개소가 미착공률이 56%, 2017년이전 설립조합은 86%, 그 이후는 100%가 미착공되는 등 심각하다. 이로 인해 노후도는 지속 누적되고, 정비가 지체됨에 따라 양질 주택공급도 더욱 어려워져 시민들의 주거환경 개선 요구는 누적될 수밖에 없다.

이제 노후 주거정비의 패러다임은 공동체 중심의 재생에서 실질 수요에 대응하는 기성시가지 맞춤형 공급으로 변화되어야 한다. 지난 글로벌 금융위기로 서울의 아파트 가격을 하락시켰고, 정비구역 해제와 함께 대안사업 추진으로 주택공급이 부족해지고, 기반시설 개선도 어려워졌다. 이로 인해 정부는 혁신지구, 인정사업 등을 재생지역내 정비사업 추진시 공공지원을 강화하는 형태로 개발을 포함한 도시재생 신규제도를 도입하는 등 정책변화가 이루어졌다. 또한 양질의 주택공급 측면에서 8·4, 2·4대책 등으로 공공주도의 주택공급 방안을 내놓고, 서울시도 이 같은 여건 변화에 대응하여 신속통합기획이라는 촉진방안을 제시하는 등 노후지역의 맞춤 정비와 주택공급으로 정책이 전환 중이다.

이제 종전의 보전 관리 중심에서 당초 도시재생법의 취지에 부합하도록 장소 중심 통합 정비로 그 중심축 이동이 필요하다. 즉, 공동체 활성화에 주목한 주거재생에서 정비사업과 개발사업에 이른 전 영역을 포괄하여 종합적 도시활성화가 필요하다. 이에 따라 주민들이 실제로 원하는 양질 주택공급과 실질 기반시설 확충을 통해 정비사각을 제거하는 것이다. 보전과 개발이라는 두 날개로 도시 쇠퇴 문제에 대응할 수 있게 적극적 개발방식의 도입이 요구된다.

정비사업은 주택가격 상승을 야기하여 부동산 투기를 조장한다는 비판을 받는다. 적정한 속도와 물량 조성으로 부작용을 최소화한다면 사업 이후의 주거환경 개선 효과는 그 어떠한 수단보다 확실하다. 정비사업은 토지등 소유자 중심의 조합원 개발이익을 도모하는 사업이라는 점은 주목할 부분이다. 토지등 소유자가 개발이익을 공유하는 형태이지만 정비사업의 비용구조를 자세히 살펴보면 기반시설 제공 등 지역환경 개선에 가장 큰 비용을 투입하고 있어 공공이 최대 수혜 주체로서 공공기여를 통해 민간 개발이익을 환원하는 사업구조를 가진다. 즉, 공공재정이 없이도 당해 지역의 공공시설 확충과 동시에 주거환경 개선 효과를 꾀할 수 있다는 점이 특징이다.

정비사업으로 확 바뀐 생활 여건으로 재정착하기 어려운 영세주민이 내몰린다는 사실은 아픈 비판이다. 세입자와 영세지주 등 영세 거주민은 주거환경의 변화로 재정착에 어려움이 있다. 아파트 중심 주거환경으로 영세 주민의 입장에서 추가적인 생활비가 불가피하여 보완대책이 없어 재정착할 수 없다. 영세 거주민의 생활 등을 고려한 정비구역 지정과 연계 등 보완이 필요하다. 임대주택의 건설과 소형주택 보급 확대, 이웃지역 주거지 보전 등 적정한 수준의 보완 기제를 적극 마련할 필요가 있다. 결국 정비사업은 장점을 적극 활용하고, 적절한 보완 기제를 갖출 수 있도록 공공 선도와 연계 추진을 통해 공공성을 실현할 경우 강력한 주거환경 개선 수단으로 모두가 환영하는 정비수단으로 재탄생할 수 있다.

정부는 시급한 주택공급을 촉진하는 방안으로 2·4대책을 발표하고 '25년까지 전국 대도시에 약 83만호를 주택공급 부지를 확보하는 것을 목표로 제시한 바 있다. 특히 기성시가지에 공공 직접시행 정비사업과 도심공공주택복합사업, 소규모 정비사업, 도시재생사업으로 47.2만호를 공급한다고 발표했다. 공공이 직접 또는 참여하는 정비사업은 시간단축과 동의율 완화, 분양가 상한제, 재건축초과이익환수제 면제 등을 통해 주택공급을 촉진하여 주민주택 정비 요구에 대응하고 빠른 주택공급을 지향한다는 내용이다. 그렇지만, 실제 실현 과정에서는 주민이 환영할 수 있을지 의문이 크다. 이에 반해 서울시는 정비사업 추진 관련 규제 완화 등을 통해 획기적인 기간 단축을 내용으로 하는 신속통합정비방식을 도입하여 지체된 정비사업을 촉진하는 방안을 마련하여 추진 중에 있으나, 현 제도의 틀 내에서 추진되는 터라 단기적 효과는 기대되나 근본적 대책이 될 수 없다.

영세주민과 이웃지역 상생을 위한 통합 정비

다양한 여건의 주민이 함께 살고 있는 주거지는 다양할 수밖에 없다. 집수리 수준의 리모델링에서 신축과 소규모정비, 대규모 정비에 이르기까지 다양한 수준과 방법의 주택공급 방식이 존재한다. 주택정책은 현실적으로 필요한 주택의 양적 공급을 달성해야 하고, 다양한 여건의 주민을 고려하여 이들의 삶이 지속되도록 양질의 주택을 적재적소에 공급하여야 한다. 이에 부응할 수 있도록 주택정비 방식은 통합 연계하여 추진하는 방안을 적극 고려해야 한다.

노후지역의 실질적 재생을 위해서는 공공의 시범사업과 민간의 연쇄적 사업추진이라는 통합 정비 추진이 필요하다. 상호 유기적으로 관계를 맺고 있는 기성 주거지의 특성을 고려할 때 당해 정비사업으로 해당 지역은 확실히 달라지나 이웃지역에 미치는 부정적 영향을 해소하는데 근본적 한계를 가진다. 이를 고려하여 기성시가지의 다양한 여건에 대응하여 다양한 사업방식을 연계하여 시행할 수 있도록 공공의 맞춤 지원과 제도 개선이 요구된다. 노후 주택정비지역과 인접 지역이 상생하도록 주변 도시계획 등을 연계하고 민간 추진과 공공의 협력으로 시행할 경우 시너지 효과가 기대되어 정비의 실현 가능성도 획기적으로 높아질 것이다.

한가지 예로 우선 도심공공주택복합사업으로 공공거점 마련 후 민간이 정비에 참여하여 연쇄적으로 지역정비를 추진하는 상생 시범사업을 추진하는 것이다. 공공 선도로 거점 형성 후 인접 지역 도시계획 등과 연계하여 주변 지역에 민간주도 정비사업, 개별 주택정비로 확산 적용하는 방식이다. 공공주도로 사업기간 중에 이주지원과 재정착을 지원하고, 공공주도 정비사업과 연계사업을 적극 추진하는 방안이다. 특히 공공거점이 될 수 있도록 공공이 시범사업을 추진하고, 당해 지자체와 적극 협의하여 도시정책과 연계함으로써 인접 정비의 실행력을 높이게 된다. 이는 공공의 시범 역할과 함께 민간주도의 사업추진으로 패키지 형태로 시행할 경우 시너지가 기대되는 방식이다. 특히, 공공의 시범이후 축적된 경험에 기반하여 민간주도로 추진한다면 더 확실한 효과를 기대할 수 있을 것이다.

상생 통합 정비는 효과적 공공기여와 인접지역 정비로 주민이 환영하는 방식이어야 한다. 주택공급도 거점역할을 하는 곳을 먼저 정비하고, 이에 따른 개발이익과 정비효과를 인접지역과 공유하는 상생방식이다. 두 지역이 서로 상생함으로써 주택공급과 인접지역 활성화를 동시에 실현하는 방안이다. 거점역할은 공공주도로 형성할 수 있으며, 민간 개발을 거점으로도 활용할 수 있을 것이다. 주민이 개별 의사에 따라 원하는 주택정비 방식을 선택할 기회를 제공함으로 주민이 환영하는 정비를 실현하자는 것이다. 이는 기존의 정비방식에도 적극 활용이 가능하다. 재정비촉진지구와 도시재생활성화지역의 경우 정비와 보전이라는 서로 다른 방식을 함께 활용할 수 있다. 두 가지 정비수단은 그 근거법이 다르지만, 지향하는 목표는 동일함으로 정비와 보전이 조화되어 낙후지역 균형발전과 종합적 도시재생을 달성할 수 있다는 측면에서 몇 가지 보완하여 정책수단으로 활용할 수도 있다.

아울러 노후지역 상생 정비를 위해서는 공공이든 민간이든 추가적인 재원이 소요될 수 밖에 없다. 한정된 공공재원 외에 지속가능한 자립형 재원마련 방안이 병행되어야 강한 추진 동력이 발생한다. 2·4대책의 규제 완화, 도시계획 연계 등을 적극 활용할 경우 일정 정도 통합 정비가 가능할 것이다. 이외에 보다 강력하게 시행하기 위해서는 보다 획기적인 상생 방안을 고려할 필요가 있다. 영세주민의 주거안정을 위한 반값아파트, 이익공유형주택 등 새로운 형태의 서민주택 공급을 이들이 원하는 지역에 부담가능한 가격으로 공급하여 한다. 이를 위해 기성시가지 개발과 신개발을 상생 연계하여 상생 재원을 마련하여 상생 통합정비를 촉진해야 한다. 지금까지 그린벨트 등 미개발지에 대한 신개발은 공기업의 주요 사업 대상지 였으며, 이에 따른 개발이익으로 공기업 운영과 정책사업의 재원으로 활용되었다. 이제는 기성시가지와의 통합 정비를 핵심 정책사업으로 보아 집중 투자할 수 있도록 적극적인 상생형 통합정비를 추진해야 한다.

상생 통합정비를 위한 제언

지난 반세기 도시화의 과정을 거치면서 세계가 부러워할 성장을 이뤘고, 이제는 정점을 지나 새로운 성장을 위해 상생을 통해 추진 동력을 찾아야 하는 시점이다. 지금 우리는 새로운 여건변화에 대응하여 우리 도시를 한 단계 더 업그레이드해야 한다. 기후변화와 위드코로나 등 현실적 여건에 따라 취약할 수밖에 없는 기성시가지 현실에서 경제활동 지속을 통한 경쟁력 확충과 주거 안정에 기반한 삶의 질 향상은 함께 추구해야할 핵심 과제이다. 우리 도시의 발전과 내집의 개선을 동시에 달성할 수 있는 상생 통합 정비를 통해 취약 주거환경의 획기적 변화를 도모해야 한다.

상생 통합정비 모델은 다양한 여건 맞춤이 가능하도록 대상과 주체 그리고 방식이 다양해야 한다. 거점 형성의 주체에 따라 공공모델과 민간모델 그리고 협업모델도 가능하고, 상생의 대상에 따라 신개발과 기성시가지, 거점지역과 인접지역 등으로 확대가 가능하다. 또한 적절한 상생 재원 마련을 위한 개발이익과 규제완화 등 실질적인 상생이 이루어질 수 있도록 별도의 검토과정을 둘 필요가 있다. 다양한 모델은 체감효과 확대를 전제로 제도 완화의 폭을 넓혀 주민 공감을 확대하고, 기반시설 확충을 위한 공공 역할도 강조되어야 한다. 실질 주민주도 정비와 주민참여를 확대함으로써 정비의 자생력을 높여야 한다. 노후지역의 현실적 요구와 직접적 지원을 실행할 수 있도록 실행제도 개선도 함께 추진해야 한다. 제도 간소화, 특례확대 등 제도 개선으로 재생 촉진 기반을 마련하는 것이 공공이 지원해야할 부분이다. 공공주도의 시범사업과 민간 주도의 실행을 통해 바람직한 상생 정비모델의 실행력을 갖출 수 있다.

새로운 시대적 여건에 따른 상생 통합정비는 기성시가지의 종합 활성화를 통해 실현될 수 있다. 과거 공공은 미관 개선과 불량주택을 정비하는 것이 도시발전이라 생각하여 강력히 전개하였다. 이제는 상생형 정비와 주택공급을 통해 해결할 수 있다는 자세로 정책을 강력히 추진해야 한다. 정부는 8·4, 2·4대책으로 공공주도의 강한 주택공급 정책을 쏟아냈고, 서울시도 6대 재개발 규제완화와 신속통합기획을 통해 주택공급의 신호탄을 쏘았다. 공공정책은 당장의 이슈에 집중한 나머지 보다 폭넓은 영향과 근본적 처방에 인색함에 따라 기성시가지의 종합활성화라는 목표를 달성하기에는 한계가 크다. 이런 파편화된 노후지역 정비 대책으로 시너지를 꾀하고 지속력을 촉발하는 것은 무리다.

시민들은 개선된 “내집”에서 살고 싶고, 자랑스런 “우리동네”가 되기를 소망한다. 곧 전개될 위드코로나시대 생활상의 변화로 활동영역이 축소되고, 재택근무의 확산으로 우리 동네가 중요성을 더해 가고 있다. 집과 동네가 단순 잠자는 곳, 지나치는 곳이 아니라 생활의 장으로서 펼쳐질 수 있도록 낡은 곳이든 덜 낡은 곳이든 양질의 주택과 충분한 기반시설, 공공서비스를 누려야 할 것이다. 성숙된 자치의 시대 동네단위 지역관리주체의 제3의 공공으로서 역할도 주목되는 시점이다. 이런 의미에서 상생 통합정비가 우리 도시의 곳곳에서 시행되어 동네에 사는 누구나 어느 곳이나 만족스런 환경에서 행복한 삶을 누릴 수 있기를 희망한다.