[도시개혁 26호/여름호,재창간4호] [나, 너 그리고 우리의 도시4]
공공기여의 진정한 의미
- 전방.일신방직 부지를 중심으로 -
오주섭 광주경실련 사무처장ojshj@naver.com
2022년 12월7일 열린 광주시의회 주최 ‘전방.일신방직부지 개발 어떻게 할 것인가? 토론회에서 광주시는 2022년 12월 부터 2023년 6월 까지 사업계획 및 공공기여 계획 협상(설계공모,감정평가 등)을 하겠다고 밝혔다. 속전속결(速戰速決)로 불과 6개월여 만에 공공기여 협상을 마무리 짓겠다는 것인데 통상 공공기여 협상에는 1년 이상이 소요된다. 토지 규모가 작고, 개발 계획이 단순한 호남대 쌍촌캠퍼스의 경우 공공기여 협상에 2년이 걸렸다는 점을 감안하면 전방.일신방직 부지의 공공기여 협상이 졸속으로 진행될 가능성을 배제할 수 없다. 협상의 주도권을 가진 행정에서 공공기여 협상 시한을 정해놓고 협상을 하면 과연 누구한테 유리할까? 행정 아니면 사업자? 행정은 불리할 줄 뻔히 알면서도 왜 협상 시한을 정해놓고 협상을 하는 것일까? 왜 그럴까? 광주광역시 도시계획변경 사전협상 운영지침 제 4절, 협상 기간 4-4-3에 의하면 협상 기간은 협상 개시 후 가능한 6개월 이내로 하며, 기한 내 협상이 불가할 경우 공공과 민간이 합의하여 6개월 이내 범위에서 기간을 연장할 수 있도록 되어있다. 2023년 4월25일, 광주광역시 제2기 민관협치협의회 출범식 보고자료 중 전방.일신방직 부지 도시계획 변경 사전협상 추진상황 33쪽에 나와 있는 사업자의 공공기여 계획(안)을 살펴보면■ 공공기여 시설 ▶사업구역 내 외 필요한 기반시설 조성계획 ▶도로,공원(역사문화공원), 공공용지, 학교용지, 공공공지, 공영주차장, 보행 데크 등■ 공공기여량 산정 총 공공기여량 :약2,089억원~약3,133억원 추정(토지가치 상승분의 40~60%)■ 공공기여 계획 공공기여 시설 항목에 대한 설치 및 설치비용 제공으로 약2,521억원(48.3%) ※상기의 공공기여에 관한 계획(공공기여 시설, 공공기여 금액 등)은 감정평가 결과 및 협상 과정에서 변경될 수 있음 사업자는 공공기여 시설 항목에 대한 설치 및 설치비용 제공으로 약2,521억원(48.3%) 제시하고 있고, 상기의 공공기여에 관한 계획(공공기여 시설, 공공기여 금액 등)은 감정평가 결과 및 협상 과정에서 변경될 수 있다고 강조하고 있다. 광주광역시 도시계획변경 사전협상 운영조례 제4장 공공기여 기준 제20조(공공기여의 산정 기준)에 의하면 공공기여의 총량은 용도지역의 변경 또는 도시계획 시설 결정의 변경 등으로 인한 토지가치 상승분의 범위로 한다고 되어있다. 사업자도 총공공기여량은 토지가치 상승분의 40~60%로 명시하고 있다. 그럼에도 불구하고 사업자가 공공기여량으로 48.3%를 제시한 것은 협상용으로 보인다. 협상조정협의회에서는 이점을 감안하여 공공기여를 최대한 이끌어내야 할 것이다. 광주광역시 도시계획변경 사전협상 운영지침 제4절 공공기여의 계획기준 6-4-1에 의하면 지구단위계획 구역 내 공공기여의 계획 우선순위는 다음 사항 등을 고려하여 결정한다고 되어있다.2) 사업부지와 연계되는 공공.기반시설(가.감속차로, 공원 등 사업부지 내 입주자 편의시설로 사용될 가능성이 큰 시설은 가급적 배제하고, 개발 관련 법령에 따라 의무 설치하는 공공.기반시설은 공공기여 인정에서 제외)3) 도시계획결정권자의 정책실현 등을 위해 필요한 시설 위 사전협상 운영지침 제4절은 가.감속차로, 공원 등 사업부지 내 입주자 편의시설로 사용될 가능성이 큰 시설은 가급적 배제하고, 개발 관련 법령에 따라 의무 설치하는 공공.기반시설은 공공기여 인정에서 제외하도록 하고 있으나 사업자는 도로, 공원(역사문화공원), 공공용지, 학교용지, 공공공지, 공용주차장, 보행크 등을 등을 공공기여 시설에 포함시켰다. 그러나 이와 같은 시설은 대부분 도시계획 상 의무시설이거나 단지 내 주민 또는 이용자를 위한 시설에 속하므로 공공기여량 산정에서 제외하는 게 마땅하다. 전방.일신방직 부지 구역 외 주변 주민들을 위한 공공기여 방안도 마련돼야 한다. 광주광역시 도시계획변경 사전협상 운영지침 제4절 공공기여의 계획기준 6-4-2, 해당 지구단위계획구역 밖 자치구 범위 내 기반시설 취약 지역에 제공하는 공공기여시설(설치 비용 포함) 계획의 우선 순위를 보면 공공기여는 구역내 뿐만아니라 구역 외에도 설치 가능하다. 호남대 쌍촌캠퍼스 도시계획 사전협상 사례를 보면 운천.화정 근린공원조성, 쌍촌어린이공원 이전 조성 등 구역외에도 공공기여를 했다. 전방.일신방직 주변 주민들은 지난 수십 년 동안 공장 가동과 공장 일부 폐쇄, 일부 가동으로 인해 소음, 분진 등의 피해를 입었다. 사업자의 협상제안서 제출(2022.11.18.) 자료에 따르면 복합3(업무+상업+주거)은 한국아델리움아파트, 복합5(상업+주거)와 복합6(상업+주거)은 왕복 2차선 도로를 사이에 두고 저층 주거 및 상가 지역, 평화맨션 등과 인접해 있다. 복합3.5.6은 국제지명 현상 설계공모를 감안하면 최고층수 49층으로 구체적인 설계 과정과 광주광역시도시계획위원회를 통과해봐야 층수를 알 수 있겠으나 최소 40층 이상이 될 것으로 보인다. 초고층 건물이 들어서면 주민들의 일조권, 교통 혼잡 등 생활 환경에 큰 영향을 미칠 수 밖에 없다. 따라서 오랜 기간 동안 전방.일신방직 부지로 인해 고통을 받아 온 인근 주민들에 대한 공공기여 방안이 반드시 마련돼야 한다. 공공과 민간은 이해관계가 다르기 때문에 중간 조정자의 역할이 대단히 중요하다. 금호타이어 광주공장이 이전하게 되면 또 사전협상 필요하므로 향후 서울시 사례를 참조하여 사전협상제를 전문화할 필요가 있다. 서울특별시에는 전문가를 포함한 3자 협상조정협의회가 그 역할을 수행하고 있다. 대규모 개발사업에서 공공성이란 ’사업을 추진하는 과정에서 특정한 집단이나 개인이 적정한 이익을 취하도록 하는 것 즉 과도한 이익을 취하지 못하도록 하는 것‘이라고 정의해 볼 수 있겠다. 2022년11월 21일, 사업자가 사업계획서를 제출 한 이후 강기정시장은 “광주시는 투명성과 공정성에 기초해 사전협상이 차질 없이 진행될 수 있도록 역량을 집중하겠다”고 밝혔다. 광주 중심부에 남은 마지막 대규모 부지에 대해 광주시민과 미래 세대를 위한다는 마음을 갖고, 전방.일신방직 사전협상 사례가 모범 사례로 남을 수 있도록 전방.일신방직 협상조정협의회는 최선을 다해야 할 것이다.